【震災5年・復興】(01) 移転事業、長期化でずれ

東日本大震災は、故郷の土地が深く傷付いた災害でもある。沿岸部は津波被害の危険区域になり、原発事故で放射性物質を浴びた土地には健康被害の懸念が付き纏う。防潮堤建設・高台移転・除染――。土地の危険を取り除き、暮らしを一から再生させる復興が必要になった。事業が巨大化し、長期化する中、被災地で何が起きているのか、報告する。

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被災者向けの新築の災害公営住宅に、被災していない人たちが暮らし始める。沿岸部の住民の為に造成された集団移転用地が、無関係な市民にも分譲される――。被災地で近く起きる現実の話だ。“復興住宅”とも呼ばれる災害公営住宅は本来、自宅を再建できない被災者の為に建てられる住宅だ。岩手・宮城・福島3県で約1万4000戸が完成し、間もなく計画全体の5割に到達する。集団移転も復興の象徴だ。昨年12月末現在、3県332地区で計9549戸が高台等への移転を計画し、5398戸分の宅地が完成した。震災5年の今、こうした被災者向けの住宅や宅地が“一般開放”されようとしている。見込んだ程の応募が無く、空き室・空き区画の多発が懸念されている為だ。整備のピッチが速い宮城県からの要請を受け、国土交通省が被災者を対象に3ヵ月以上の募集を行い、空きが続く場合に“開放”を容認した。同県滝谷町の復興住宅や、仙台市と同県山元町の集田移転用地計10地区で、一般募集が実施される見通しだ。県庁には他の自治体から問い合わせもあるといい、今後、こうした募集が増える可能性は高い。岩手県でも空き室が出始めている。山田町では、完成済みの復興住宅195戸の内、53戸が空いている。町の担当者は、「好条件の復興住宅の完成を待つ人もいる。その抽選に外れた人が空き室を希望するのを待つしかない」と頭を抱える。

原発事故の避難者を対象にした住宅も例外ではない。約2万4000人が避難する福島県いわき市。3年前の意向調査では、少なくとも1585世帯が復興住宅への入居を希望したことから、県等は1768戸の建設を計画した。ところが、昨年の調査で希望世帯は762に激減。2年の間に、自宅を購入する等の動きが加速したからだ。時間と共に、被災者のニーズは変化していく。海岸線が入り組む牡鹿半島、宮城県石巻市の谷川浜・祝浜地区は、約60戸の大半が津波被害を受け、27戸が3年程前、山側への集団移転を決めた。だが、用地取得が難航する中、離脱世帯が続出。今夏、漸く海抜約40mの土地造成が完了するのに、移転するのは僅か8戸だ。漁師の渥美清松さん(65)は2年前、集団移転を諦め、10km以上離れたJR万石浦駅近くに自宅を建てた。「もっと早く事業が進んでいれば、違っていたかもしれない」。小規模移転は、地域活動等が困難になる“限界集落”を生む――。そんな批判がある。石巻市役所集団移転推進課の村上秀樹課長(53)は、「猫の額程の平地しかない半島部で、移転先の集約は難しい。浜毎に移転させるしかなかった」と溜め息を吐く。ただ、8戸での移転に加わった漁網製造業の渥美勝彦さん(63)は言う。「集落がどうなるかって、そりゃ不安だ。だけど、残った我々で手探りでやっていくしかない、全てを」。暮らしを取り戻す為、被災地の試行錯誤は続く。今年も、あの3月が巡ってきた。




■嵩上げ・高台移転…空前の大工事
東日本大震災の津波被災地で進む復興事業には2系統ある。1つは、津波を直接食い止める防潮堤等の構造物の建設。もう1つは、高台への移転等、生命・財産を守る為に用地の海抜を変える工事だ。これら前例の無い複数の土木工事が、広域で、ほぼ同時に始まった。被災地は、様々な課題に直面している。

被災地で今も続く大規模な復興事業は、政府から示された推奨メニューに入っていた。『東日本大震災復興構想会議』(議長は熊本県立大学の五百旗頭真理事長)が、震災のあった2011年の6月に取り纏めた『復興への提言~悲惨のなかの希望~』だ。74ページからなるこの提言は、東日本大震災の津波を「物理的に防御できない津波」と表現。災害の被害を最小限に食い止める“減災”を、復興の基本的な考え方と位置付けた上で、具体的な街づくりを提案している。数十年から百数十年に1度起こるような津波(Lv.1)は防潮堤で防ぐ一方、東日本大震災クラスの巨大な津波(Lv.2)が防潮堤を越えることも想定し、高台への集団移転を勧めた。高台が無い場合には、内陸部へ住居を移し、防潮堤を越えた津波による被害を食い止める為、盛り土道路等で“二線堤”を築く対策も紹介している。謂わば、被災地を安全な街に造り替える大規模工事のパッケージだ。提言には“多重防御”という言葉も登場し、「施策総動員」「組み合わせ」「線から面へ」等と補足説明もされていた。後に各事業の国費負担が打ち出されたことで、多くの市町村がこれらを組み合わせて採用した。高台等への集団移転や、土地の嵩上げの対象となるのは、岩手・宮城・福島3県で2万338戸。復興住宅は2万9385戸になる予定で、合わせて5万戸近くに及ぶ。1965年から2006年にかけて膨らみ続けた『多摩ニュータウン』(東京都八王子市・多摩市・町田市・稲城市)計約8万戸の6割を超す住宅数だ。国内で行われる土木事業としても空前のスケールになる。3県の30市町村を超える被災地で、複数の大規模な工事が同時進行で実施されているからだ。

防潮堤の総延長は約400km。入り組んだ海岸線に沿って建設される為、東京-大阪間とほぼ同じ距離になる。嵩上げに必要な土砂3320万㎥は、青函トンネル(53.85km)の掘削時に出た約630万㎥の約5倍に相当する…といった具合だ。東京ドーム9杯分の土砂で、約1400戸分の嵩上げ宅地を造成中の岩手県陸前高田市は、総延長約3kmのべルトコンべヤーを導入し、山から沿岸部まで土砂を運んだ。10トンダンプを1日300台使っても9年かかる工程を1年半で終え、市の担当者は「コンべヤーが無ければもっと遅れていた筈」と振り返る。ただ、市内各地に山積みの主砂は未だ仮置き。今後、厚み30㎝の盛り土をローラーで締め固める作業を繰り返す。嵩上げ工事の完成予定は2018年度だ。3県で最も広い計217haの区域で、嵩上げや高台造成の工事を進める宮城県女川町の場合、移転先となる高台で硬い岩盤にぶつかり、重機だけでは造成が進められない事態に陥った。岩盤にダイナマイトを仕掛け、爆破しながら造成を始めたのは昨年5月。発破で造成した宅地の引き渡しは、今年7月になる見通しという。宮城県石巻市以北のリアス式海岸の被災地では、工事が難航している。「海と山が接近し、平坦な土地が少ないリアス式海岸の地形では、険しい山を切り崩すしかない」。気仙沼市の菅原茂市長は訴える。「それには、お金も時間もかかるのです」。

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■中間貯蔵施設、用地取得進まず
東日本大震災の復興事業には、この5年間で26兆円の国費が投じられ、新年度からの5年間には更に6兆円以上が追加される見通しだ。ただ、福島県では除染や放射性物質の処理問題が大きく立ちはだかる。この問題をどう進めていくのかが、復興のカギを握る。

東京電力福島第1原発事故の影響で、地元を離れ、県内外で避難生活を送る福島県民は、依然として9万人以上いる。首都圏で避難生活を送る福島県民からは、「早く地元に帰りたい。周囲からは、『5年になるのに、何で未だ避難しているの?』と聞かれるようになった」「除染の問題等、復興の道程は遠い。恐らく、もう帰れないだろう」等と溜め息交じりの声が聞かれる。県民にとっては、除染が進み、人々が帰り、地元がどれだけ嘗ての姿に戻れるのかが最大の関心事だ。避難指示区域となった11市町村の内、6市町村(帰還困難区域を除く)では国による直轄除染がほぼ完了。宅地・農地・公園・道路等、住民の生活する場の環境は整ってきた。国は、残る5市町村も2016年度中の完了を目標にしており、環境省の担当者は、「新年度の除染は、復興加速や帰還に直結する為、まさに正念場となる」と語る。この11市町村の除染特別地域を中心に、国が福島県内外で除染に要した費用は、この5年間で1兆9000億円。環境省は2016年度予算で除染関連予算5224億円を要求しており、同省は先ず、住民が戻れる場所の整備を急ぐ。一方で、原発に近い帰還困難区域については、除染の方針さえ決まっていない。同省は、「復興についての絵姿を地元と相談しながら、除染について検討したい」とする。

また、除染を終えた市町村から「住宅地で線量が十分に下がっていない箇所がある」等と、再除染の要望が寄せられるケースも出てきている。福島県内では、除染で出た汚染土が各地の仮置き場に積まれたままとなっている。国の直轄除染と県内市町村による除染を合わせると、汚染土は約1000万㎥。東京ドーム8杯分もの量だ。「汚染土が置かれたままの街には帰れない」という住民の声は多い。福島県内で出た汚染土等は、同県大熊町・双葉町に跨る場所に整備される中間貯蔵施設に置かれることになっている。汚染土等を長期に亘って厳重に保管する施設の他、刈り取った草等を燃やして容積を減らす焼即施設を備える計画だ。国は、1600haに亘る広大な敷地を取得する予定で、運び込まれる汚染土は最大2200万㎥、総工費1兆1000億円を見込み、昨年3月から試験搬入を開始した。だが、この1年で運び込めたのは4万㎥に過ぎない。中間貯蔵施設の約2000人の地権者との用地取得交渉が進まず、取得できたのは15haに留まっているからだ。環境省は2月19日、両町の議会に分別・貯蔵・焼却の施設の建設を今秋に始め、来年中に稼働させる方針を示した。汚染土は現在、置いたままの状態になっているが、漸く本格的な処理に向けて動き出した形だ。ただ、議会側からは「地権者に丁寧な説明ができていないから用地交渉が遅れている」との意見も出され、国への不信感も滲む。同省は、4月から用地交渉担当職員を増員する予定。同省の井上信治副大臣は、「今後数年間に亘る全体的な見通しを示す」として、新たな工程表を示す方針だ。

■防潮堤完成14%止まり
計画では総延長約400kmになる防潮堤建設も、順調には進んでいない。各県は当初、今年3月末までの完成を目指したが、国土交通省によると、着工予定の594ヵ所の内、完成は今年1月末時点で83ヵ所(14%)。用地取得の難航や入札不調に加え、高さを巡る“住民合意”が壁となっているケースもある。「漁業や観光に支障が出る」「海が見えず逆に危険」といった声は今も根強い。特に、宮城県で遅れが目立つ。未着工の割合は、岩手県8%(11ヵ所)、福島県7%(7ヵ所)に対し、37%(132ヵ所)。宮城県は「数十年から百数十年に1度発生する津波(Lv.1)に対応する高さにした」と説明しているが、17ヵ所では地元合意の調整がついていない。日本三景である松島の一角をなす宮城県塩釜市の野々島。県はチリ地震津波(1960年)を参考に、海抜3.3mの防潮堤を島の内湾部に建設する計画を立てるが、住民は高さを1m下げるよう求めている。区長の鈴木虎男さん(77)は、「島を襲った今回の津波は外洋から直接到達したもので、内湾からは殆ど波が入ってこなかった。海が見えなければ、島の魅力が失われる」と訴える。

石巻市雄勝町の中心部では、約130億円をかけ、海抜9.7m・延長3.5kmの防潮堤建設が進む。沿岸部は、居住が制限される災害危険区域に指定され、住宅は建設できない。地元の60代男性は、「景観を壊す上に、住民は減っていく。莫大なカネをかけて造る意味はあるのだろうか」と首を傾げる。県のある幹部は、「住民が不要という場所に建設するのは心苦しいが、安全の為に始めた事業。一律のルールに沿って進めるしかない」と漏らす。気仙沼市の離島・大島の玄関口に建設される防潮堤(海抜7.5m)は昨年12月、“直立型”から“傾斜型”に変更された。反対住民と県・市が半年かけて話し合い、辿り着いた解決策だった。壁のように立つ防潮堤の“圧迫感”を和らげる為、なだらかな傾斜を付ける。表面は緑化し、途中には“踊り場”も作り、自然の丘に近付ける…という内容だ。住民が大幅変更を求めていた高さは、30㎝減で折り合った。県の担当者は、「住民と話し合って解決できた珍しいケース。高さの大幅変更は難しくても、形状等の落としどころを探った」と話す。建設に反対だった『気仙沼大島観光協会』の白幡昇一会長(64)は、「双方が納得できる形になった。議論を尽くした甲斐があった」と満足気だ。今も反対や批判が燻り続ける防潮堤建設。柔軟な対応がカギになりそうだ。

■資材や作業員不足…入札不調続出
復興事業は、土地との格闘を伴った。直ぐ壁にぶつかったのは、集団移転や防潮堤の用地取得だった。自治体が買い取ろうとしても、“所有者不明”で買い取りが進まない土地が続出。街から離れた沿岸部や山間部では資産価値が低い為か、明治・大正期以降、登記手続きがされておらず、相続人を辿ると数十人に膨れ上がるケースもあった。宮城県南三陸町では、担当職員が全国に散らばっている相続人を捜し回って買収交渉をする事態にも追い込まれた。担当者は、「手続きで足踏みしている感じだった」と振り返る。用地を確保し、いざ工事を始めようとすると“入札不調”に見舞われた。各被災地が防潮堤や宅地造成等の複数の事業を一斉に始めた為、建設業者を自治体が奪い合う結果になったからだ。建設会社の応札は、利益が見込める工事に集中。入札に参加する業者がいなかったり、入札した全業者の応札額が予定価格を上回ったりする工事が相次いだ。復興事業の集中は、コンクリートや砕石等の建設資材や作業員の不足も招いた。一般財団法人『経済調査会』によると、例えば岩手県宮古市周辺では、生コンクリートが1㎥当たり2万2750円と、震災前の約2倍に跳ね上がった。工事単価が高くなり、利益が出なくなることを恐れた建設会社が入札を控え、更に入札不調を招くという悪循環も生まれた。国土交通省東北地方整備局が発注した被災3県の工事の入札不調率は、2011年度11%、2012年度25%、2013年度30%と悪化した。被災3県に限り、業者が利益を得られるよう予定価格を引き上げる等の対策を講じた結果、2014年度は19%まで改善した。その分、予算は膨らんだ。

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■“集中期間”予算26兆3000億円…増税で“異例”の全額国費負担
政府は、東日本大震災からの復興に要する期間を10年と定め、復興住宅建設や東京電力福島第1原発事故に伴う福島県内での除染等を進めてきた。今年度で終わる前半5年の“集中復興期間”に確保された復興予算は26.3兆円。新年度からの後半5年は、復興の総仕上げとなる“復興・創生期間”へと移る。政府は集中復興期間中、復興にかかる事業費を全額国費で負担してきた。1995年に起きた阪神大震災でも見送られた異例の措置だ。民主党政権下で決定し、2012年12月発足の第2次安倍内閣以降、26.3兆円まで積み増しされた。主に所得税・住民税・法人税の“増税”で賄われた。この内、所得税の増税は2013年から2037年まで25年間続き、計7.5兆円の歳入を見込む。夫と子供2人家族で年収500万円のサラリーマン世帯の場合、年間の負担増は987円だ。住民税は2014年6月から10年間、1人当たり定額で年1000円が上乗せされていて、6000億円程度が確保される見通しだ。企業等が負担する法人税は、2012~2014年度の3年間の増税予定が、1年前倒しで廃止に。確保した税収は約2.2兆円に上った。この他、歳出の削減や、4兆円と見込む日本郵政株の売却収入も、財源に充てられることになっている。こうした予算投入について、憂える声も聞かれる。南海トラフ巨大地震等、今後も懸念される大災害があるからだ。与党関係者の1人は、「大規模災害からの復興は、“全額国費負担が当然”というモデルを作ってしまった。果たして、それで国の財政が持つのか」と語る。

2016年度から始まる“復興・創生期間”で必要とされる復興予算は6.5兆円。この内、0.3%の220億円程度は、この震災で初めて被災自治体が負担することになる。政府が地元負担の導入を本格的に探り始めたのは昨年初め。復興庁の竹下亘大臣(当時)らがその可能性を語るようになると、被災3県の知事らは、全額国費負担の集中復興期間の延長を申し入れた。最終的に政府は、負担を求める事業を内陸部の道路整備等に絞り込み、その負担割合も事業費の1~3%に抑えた。東京電力福島第1原発事故による避難指示が続く福島県については、条件を緩和し、各県の市町村による防潮堤整備等についても全額国費負担を続ける。自治体への手厚い財政支援に加え、今回の震災では個人の財産補償にも国費が割かれた。住宅等は私有の財産に当たる為、税金を投入しての再建支援に、政府や自治体は慎重姿勢だった経緯がある。しかし、阪神大震災では「難航した住宅再建が復興の足枷になった」との声もあり、1998年に支援金を制度化する法律ができた。2007年までの改正で、住宅の全壊や大規模半壊した世帯等には、最高300万円が支給されるようになっている。東日本大震災では昨年末時点で、約19万世帯に約3168億円が支給されている。被災地では、独自に補助言を上乗せしている自治体も多いが、一方で、技術者不足や建設資材価格の高騰で、スムーズに再建が進んでいない現状も指摘されている。

■予算流用相次ぐ
巨額の復興予算を巡っては、震災を機に、各省庁が予算化した防災対策事業に便乗して、復興と関連の薄い事業に流用される例も相次いだ。林野庁は2011年度、被災地での住宅再建に必要な木材の供給を目的に、約1400億円を使って45道府県に基金を設立させた。しかし、政府が復興予算の使途を“被災地と被災者に対する事業”に限定した為、返還の対象となった。返還額は約400億円。実際、長崎県が基金を使って県産材を海外輸出する為の調査をしていたり、同県対馬市が約1100万円を使って間伐材を切り出して韓国へ輸出したりしていたことが、『会計検査院』の調べでわかっている。復興庁によると、2011年度と2012年度に、各省庁が防災対策事業として基金を積む為に予算配分した1兆1570億円の内、執行済みを除く1017億円が当初、返還の対象になった。その後、各省庁は使用した分も戻した為、2014年度末までに1899億円が返還されている。一方、26.3兆円もの巨額の復興事業費が流れ込むことで、被災地の県・政令市の財政が潤うという現象も起きた。自治体の貯金に当たる財政調整基金を、震災前の2009年と震災後の2013年とで比較すると、岩手県で113億円から315億円、宮城県で72憶円から344億円、仙台市でも188億円から297億円に増加した。明治大学の田中秀明教授(財政学)は、「復興の為に多額の予算を付けること自体を否定するつもりはないが、巨額の予算となって制約が緩んだ結果、本来の目的とは異なる事業に流用されることにもなった。先ずは全体額を抑え、それでも足りなければ再度増税して、財源を確保するというやり方もあったのではないか」と指摘する。


≡読売新聞 2016年3月1日付掲載≡
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